​【弘扬诚信文化】社会诚信建设与基层治理能力的再造

来源:[中国学派 信用黄石] 日期:[2022-07-28 10:11] 发布区域:[湖北地区]

摘要:面对社会公德违反行为和轻微违法行为,基层治理缺乏合法有效的制约方法,治理能力面临挑战。以家庭诚信档案为基础的社会诚信建设,将基层群众在治理事务中的行为纳入诚信评价,在不同的治理事务、不同的家庭成员之间建立责任连带性,化解了基层治理难题,再造了基层治理能力。将基层治理与其可以调动的资源及背后的话语结合起来,可以从治权和话语权两个方面进行理论解释。因财政能力限制而缺乏配置性资源,因社会转型和治理变迁而缺乏权威性资源,导致基层治权相对不足,而社会诚信机制通过建立责任连带性,为基层治理创设新的权威性资源,弥补了基层治权的不足。因人民话语的转型和权利话语的兴起,基层治权缺乏话语权支持,而社会诚信机制通过对接“自治、法治、德治相结合”的话语,为基层治理重建了话语权。基层治理能力的再造,实质是不同维度国家能力的建设和重组。

关键词:社会诚信  基层治理能力  国家能力  治权  话语权

作者陈柏峰,中南财经政法大学法学院、国家治理学院教授(武汉430073)。

来源:《中国社会科学》2022年第5期P122—P142

责任编辑:李凌静‍


一、问题与进路

(一)问题的缘起‍

党的十八大以来,我国积极适应国家治理面临的新形势新任务新要求,通过一系列重大制度安排和体制机制改革创新,不断提高治国理政水平,推进国家治理体系和治理能力现代化。2021年,中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。基层治理是国家治理的基石,基层治理能力是国家治理能力在基层治理事务中的体现。虽然有些国家治理事务在基层并不存在,也有些国家治理事务的重心不在基层,但大部分国家治理事务最终要在基层落地,成为基层治理事务。

基层是国家政权与社会接触的一线,是国家权力的末梢,也是民众进入政权体系的入口。基层国家政权与城乡社会的基层群众性自治组织,往往结合起来进行社会治理。因此,基层治理包括乡镇(街道)和城乡社区治理。改革开放以后,尤其是21世纪以来,基层治理的主要难题之一,就是如何制约基层社会的越轨行为。伴随社会变迁,基层出现利益和观念多元化,一些群众的权利和责任意识发生变化,重权利、讲利益、不重义务、不讲责任。对于这些群众,基层治理缺乏合法有效的制衡能力。面对社会公德违反行为和轻微违法行为,基层政府和自治组织缺乏合法有效的制约方法。在权利话语的压力下,基层治理常常游走于法律的边缘,通过灰色手段对越轨者进行制衡,基层治理能力呈现不足。而近年各地基层的社会诚信建设经验,为化解上述难题、加强基层治理能力提供了重要启示。

社会诚信建设有其政策背景。党的十八大以来,党和国家对社会诚信建设作出了一系列重要部署。十八届四中全会提出:“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。2014年6月,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》。2016年5月,国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。2020年12月,中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,其中包括推进社会诚信建设。根据这些政策和规划,社会诚信建设主要从重点行业和领域着手,建立统一社会信用代码制度,健全公民和组织守法信用记录,健全覆盖全社会的征信体系,完善失信惩戒制度。其中,企业信用建设是重点。自然人信用建设的主要内容是,加强重点人群职业信用建设,建立各类职业人员信用记录,推广使用职业信用报告,主要涉及城市经济生活中的行业和正规职业群体。然而,基层社会活跃的是流动于城乡之间、不断转换职业身份的农民、打工者,以及城市中职业化程度低、可替代程度高的市民。他们深嵌于市场经济,却不属于正规职业群体,难以纳入重点人群职业信用体系。

在此背景下,各地基层的社会诚信建设,重点并非通过全国信用信息共享平台,建立健全覆盖全社会的征信体系;而是通过家庭诚信档案管理,将城乡基层群众纳入地方性的信用体系。具体而言,以家庭户为基本单位建立诚信档案,以基层治理事务为关联要素建立诚信制度,分级建立诚信档案管理系统,开展诚信家庭创建评选活动,表彰奖励诚信家庭户、惩戒失信家庭户成员。这种做法将基层治理的需要和目标嵌入社会诚信评价标准,将基层群众纳入社会诚信体系,社会诚信建设得到推进,基层治理难题得以化解,基层治理能力得到加强。

如何理解这种以家庭诚信档案为基础、面向基层群众的社会诚信建设?有学者着眼于社会道德,认为这是以个体信用约束来改善民风,以道德教化实现个人的诚信品格,有道德化运动的嫌疑。有学者着眼于社会信用,认为这是社会信用的范畴和创新形式,“以德入法”后的道德行为及违法行为属于社会信用评价的外延。有学者着眼于法治社会,认为这背离了信用的内涵,在信息与社会诚信之间不当关联,违反“不当联结禁止”原则;甚至有西方舆论歪曲认为,中国的社会信用体系本质上是监控社会、民众和企业的工具。同样有学者着眼于法治社会,认为在日渐陌生的社会,将道德和社会规范纳入信用的范畴,有其合理性乃至正当性。 有学者着眼于村庄治理,认为这是村级治理的创新手段,满足了治理的差异化、弹性化、精细化需求,有助于善治的实现。

上述不同理论视角的认知各有其道理,但多在某种道德或法治标准下作出判断,缺乏基层治理的实践感受和理论视野。基层治理广泛运用社会诚信机制,是基层治理的需要,应在社会转型和治理转型背景中展开分析,从基层治理能力面临的挑战和如何应对中去认识。

(二)基层治理能力的理论维度

本文将基层治理与其可以调动的资源及背后的相关话语结合起来,从治权和话语权两个维度展开讨论,以从理论上解析社会诚信机制对基层治理能力的再造。

基层治理依赖治权。治理意味着权力(行政权力和自治权力)的运作,它与资源相联系,“资源是权力得以实施的媒介,是行为在社会再生产中具体体现的例行要素。”资源分为配置性资源和权威性资源,前者是指对物体、商品或物质现象产生控制的能力,后者是指对人或行动者产生控制的各类转换能力。权力的运作,就是行动者援用各种资源促使他人遵从的过程。权力行使者在行动中调动资源,通过资源来支配他人的行为,从而使权力关系得以生产,进而完成社会制度的再生产。基层治权不能仅看制度规定,如果缺乏资源,权力关系的再生产就会遇到障碍,制度上的治权就无法在实践中实现。当然,资源的援用并不必然带来遵从,也非仅资源的援用可以带来遵从,遵从还受制于很多其他因素。

基层治理还依赖话语权。话语蕴涵着权力关系,话语的拥有意味着对权力的掌控。话语权通过语言表述来达到意义、价值和规范的建构,进而支配人们的思想和行为。国家对制度进行宣传和解释,将意识形态话语转译为大众能够快速理解和掌握的话语,通过掌握话语来掌握权力。所有国家的政治秩序都有能力使用强制手段,但对强制手段的长期依赖意味着权力的丧失。话语权是比强制更常见的权力形式,它是一种基于认同和合法性而为人们理所当然地接受的权力。现代的国家治理,一方面通过治理活动来实现话语秩序的预期,另一方面需要在治理活动中持续地积聚、更新和释放话语意义。话语秩序是现代国家治理的核心要素,可以降低治理成本、提高治理效能。有效制造和使用话语的能力是国家能力的基本构成部分,能对基层治理能力形成巨大支撑。

在治理活动中,权力以不同的制度形式运作,话语型态通过表意来实现支配意图,政治制度通过调用权威性资源来获取支配能力,经济制度通过聚集配置性资源来获取支配能力,法律制度则是对话语型态、政治制度、经济制度的合法化。政治制度、经济制度、法律制度都是治权的基础,而话语型态则体现话语权。在公共领域中,不同的话语型态会产生碰撞、冲突和竞争,国家占据优势,其话语通常被人们不加反思地视为真实。不过,国家话语一旦受到质疑,治理风险就会成倍放大。因此,话语权是治权的基础。建设稳固的治权,必须有与之匹配的话语权。

在转型过程中,由于经济制度的变迁,基层治理缺乏配置性资源,基层治权有所弱化;由于社会管理制度的变迁,基层治理缺乏合法的权威性资源。同时,伴随权利话语和法治话语的兴起,话语权处于流变之中,难以支持旧的权威性资源和配置性资源。面对基层越轨行为,基层治理能力呈现不足。社会诚信机制在社会治理行为与社会诚信之间以及社会诚信与家庭发展之间建立关联,为基层治理创设新的权威性资源,从而弥补了基层治权的不足。同时,社会诚信机制对接“自治、法治、德治相结合”的政治话语,获得了法治社会的话语合法性。因此,社会诚信机制可以再造基层治理能力,化解基层治理难题。

二、基层治理的事务与难题

面向基层群众的社会诚信建设,源自对基层治理需求的回应。在社会转型和治理转型背景下,面对违法失信行为,基层治理缺乏可用的资源,缺乏合法制衡能力。从基层治理的具体事务可以看到治理难题:

第一,家庭邻里事务。家庭生活道德要求尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结。基层现实往往与之存在距离,虐待老人、夫妻争吵、打骂小孩等不良现象时有发生,铺张浪费、过度消费、赌博等不良习气较广泛存在。这些被认为是家庭事务,群众会有舆论,但极少干预,基层干部也多不愿介入。家庭事务的处理,要么在家庭内部自动消化,要么进入司法渠道。家庭内部的消化能力有限。司法处理高度程式化,不太关注家庭事务的实质性和道德性问题,更多直奔其中的财产分割、抚养权、赡养责任等。还有一些问题,可能对社会治理产生负面影响,却进不了司法程序,或者司法判决在基层社会难以执行。例如,家庭暴力的受害者,常常缺乏基本的自我保护能力,缺乏进入司法渠道的经济社会能力,导致家庭暴力很容易成为基层治理的空白地带,好像谁都管不上,谁都不好管。与家庭事务类似的,还有邻里关系事务。良好的邻里关系应当互尊、互帮、互让、互谅,然而,邻里矛盾常见而多样。一些矛盾延伸的历史很长,各种情感和利益夹杂其中。基层干部难以调解;基层司法大多就具体个案依法处理,解决不了其他利益问题,更解决不了情感问题,司法裁判的执行还容易面临困难。如果有人不遵规守法,不听劝告,基层干部无法强制,司法可以裁判却也很难强制执行。这些邻里关系事务,也容易成为基层治理难题。

第二,民俗文化事务。民俗文化是基层群众创造、共享、传承的风俗文化生活,民间信仰、婚丧仪式、人情交往等都属于民俗文化事务。民俗文化现象一般来自传统,但也会在传承中流变。这种流变可能借助传统的形式,注入新的内容,从而导致“名实分离”。在基层社会,一些民俗文化现象的表面与内核、形式与实质发生分离,可能发展为“恶俗”,背离正确的价值导向,成为需要关注和面对的社会治理事务。例如,“仪式性人情”是各地普遍存在的民俗,在基层社会有着特定功能,是一种互助机制,可以从家庭生命周期来转移阶段性办大事的压力;还是一种社会交往的方式,可以维护社会团结。然而,仪式性人情在社会转型期发生了变化。在有些地区,人情的互助功能正在丧失,人们找各种理由举行仪式,以互助之名行聚敛财富之实,人情维护社会团结的功能日趋弱化;在有些地区,仪式性人情的礼金很高,招待客人的酒席标准也很高,这导致一些群众操办不起、无法参与,仪式性人情甚至成为经济分层的社会确认方式,成为阶层排斥的手段。再如在一些地区的丧葬仪式上,低俗表演屡禁不止。这些民俗文化事务,成为基层治理需要面对的问题。

第三,社区动员事务。基层有很多事务需要动员群众,其中涉及行动和利益。集资办理公共事务、兴建公共工程,都由受益的群众筹资筹劳。这需要民主决策、民主动员并付诸执行。取消农业税后,农田水利建设、道路修建、植树造林、土地治理等公益事业所需的资金,不再固定向农民收取,而采取“一事一议”的筹集办法。“一事一议”遵循群众自愿原则,发起人或村干部不应强求;遵循权利义务一致原则,“谁受益、谁负担”;遵循公平负担原则,由受益者均摊成本。然而,社区动员事务往往涉及公共品,受益难以切割。例如,修建一项公共设施,周边所有村民都受益,如果有人拒绝分担成本,集资就很困难。社会动员事务中,民主决策的村民(居民)代表会议,以及执行的村(社区)干部,都没有合法的强制权力,基层政府也很难强制执行。可以受益却拒绝分担成本的现象一旦发生,就可能“少数决定多数”,使整个合作格局瓦解,从而影响民主治理成效。

第四,社区公德事务。这里的社区公德事务,是指因过于坚持个人权益而影响社区(村庄)公共利益的事务。带动社区发展的项目,需要在具体的时空中落地,必然涉及特定的人和利益,需要他们在个人利益上有所让步,至少不以个人利益为名刁难,进而使公共利益受损,社区发展受到影响。如果有人基于个人利益而阻挠,项目就无法落地,社区发展可能成为泡影。社区旧房改造,只要有一户不同意,一栋楼乃至整个小区的居住条件就不可能快速改善。村庄修建机耕路,需要占用沿途土地,只要有一户不合作,道路修建就难以实施。村级组织对土地的控制不仅是村庄社会自身整合的需要,也能极大地降低基层治理的成本。对于个人而言,面对公共利益时对个人权益保持谦抑是一种公德;置公共利益不顾而将个人权益绝对化则是不讲公德。社区公德事务的难点是,如何面对落地时触及的特定权益,如何让特定人讲公德,不将个人权益绝对化。如何不侵犯合法权益,又让人们遵守公德,是基层治理面对的难题。

第五,政策执行事务。现代国家将多数社会事务纳入治理范畴,基层的政策(法律)执行事务非常繁杂。其中的困难在于,执行对象不一定接受依法依规作出的决定,基层干部需要进行反复的协商甚至艰难的较量。执行过程需要宣传法律和政策、讲明利害关系、就落实任务进行协商、对处罚进行谈判等,有时还要防止发生冲突,并在冲突时控制局面。多数执行事务很难有令即行、有禁则止,总是存在协商空间,往往经过讨价还价甚至失败后的冲突,法律和政策意图才能“穿透”社会得以实现。按照“穿透”社会的难易程度,执行事务可以分为三类:一是多数群众抵制的事务,执行对象得到群众较多的同情,如殡葬改革等移风易俗类事务;二是多数群众不太关心或虽然关心却持事不关己高高挂起态度的事务,如集体资产保护事务;三是多数群众较为支持的事务,如社区的禁止噪音扰民事务、村庄的垃圾治理事务。这些执行事务都存在各自的困难,是基层治理需要处理的重要事务。

基层治理事务大多由社区(村庄)自治处理,即使政策执行事务,权责在基层政府,往往也需要社区协助。有少数事务由基层政府处理,不太依赖社区自治,如一些专业性较强的执法事务。还有一些事务,社区、基层政府都缺乏明确的治理依据和权限,好像可以不管,但不管又背离基层治理初衷,如前述民俗文化事务。面对各类事务,基层治权有所不足,基层治理能力面临挑战。

在社区层面,基层治理采用民主自治的形式,然而民主自治面临具体困难。目前,基层群众发生了较大分化,越来越不具有同质性。无论是村庄还是社区内,不同家庭的职业分化、收入水平、利益结构、生活面向、价值倾向都有较大差异。基层治理事务要达成一致意见并付诸实施,困难越来越大。一些群众不愿将闲暇时间用于治理事务的民主讨论和决策,“事不关己”时就不参与,“关己”时的参与往往又变成缺乏建设性的反对。社区自治运行成本很高,动员群众参与、民主协商、决策执行等所有环节都需要大量投入,而治理效果却难以预期。其中的关键问题是,如何抑制少数人对自治决策的离心倾向。无论是社区动员事务、社区公德事务,还是政策执行事务,都可能存在这样的问题。如果不能抑制少数人的离心倾向,自治决策就难以成功,政策就难以执行。那些由基层政府直接处理的事务,也面临同样的问题。由于在社区层面缺乏支持,政策执行成本高昂,容易因少数人的离心倾向而产生“破窗效应”。在这样的治理形势面前,那些治理责任主体不明的事务很难得到主动干预。

社区自治的无力,原因在于基层治权的不足。在需要抑制少数人的离心倾向时,基层干部所能动用的资源较为有限,可能的资源有三类。一是社区舆论。在较封闭的社会中,人们很难不在意舆论评价,它可能在社会关系上构成某种强制,严重的甚至导致“社会性死亡”,社区舆论因此可以抑制很多违反道德的行为。随着社会流动性的加强、社会分化的加剧,人们越来越不在乎舆论评价,社区舆论所能起到的作用越来越小。家庭邻里事务曾是社区舆论最为关注的事务,现在人们也不愿公开评价“别人的私事”。二是干部个人的面子和利益资源。基层干部是社区中的精英,他们比普通群众更有权威,能在互动中运用权威,通过面子机制起到一些治理作用。干部可以向群众“讲感情”,力图以情感人,促使相关群众放弃个人权益。资深干部由于经常帮助群众而得到拥戴,在特定时刻可以动用个人权威来制衡有离心倾向的群众;原是企业家的干部,可能运用企业的就业机会、经济资源,来制衡有离心倾向的群众。三是集体经济资源。如果社区拥有集体资源,自治困难就可能迎刃而解。例如,在社区公德事务中,集体资源可以用于合理补偿特定个人权益;在社区动员事务中,如果有足够的集体资源,就无须动员群众筹资筹劳。

上述几种资源,既有集体经济资源、干部个人的利益资源等配置性资源,也有社区舆论、干部的面子等权威性资源。缺乏配置性资源,自治就缺乏经济基础,基层治理难以开展。缺乏权威性资源,对越轨行为和离心倾向就难以制衡。基层治理能力的不足,不仅体现为配置性资源的缺乏,也体现为权威性资源的缺乏,尤其是合法的权威性资源。这背后还因为话语权的流变,导致一些旧的权威性资源和配置性资源缺乏支持。从理论上讲,实现有效治理,既可以聚集物质资源;也可以直接对人和物进行强制,如强制拆迁;还可以通过对人的行为的控制来聚集物质资源,如强制性筹资筹劳。后两者都是权威性资源的运用,从而支配人的行为,抑制偏离公共利益的行动。缺乏权威性手段,对个别越轨行为不能制衡,对离心倾向没有办法,社区自治就难以有效运行,依赖民主自治的治理手段就难以施展。

三、社会诚信机制对基层治理难题的化解

面向基层群众的社会诚信建设,以家庭户为基本单位建立诚信档案,将社会诚信机制嵌入基层治理,以基层治理需求为关联要素建立社会诚信制度,在社会治理行为与社会诚信之间建立关联,并在县、乡、村分级实施社会诚信奖励和惩戒措施。这可以让越轨者付出代价,从而产生威慑作用,制约社会公德违反行为和轻微违法行为。

(一)社会诚信机制的一般模式

目前,基层治理运用社会诚信机制,在全国各地已较为普遍。湖北省宜都市的实践具有典型性,相关制度建设完备,实践效果凸显,入选2021年度全国基层治理创新典型案例。本文在实地调研基础上,概述社会诚信机制的一般模式。

第一,以家庭户为基本单位建立诚信档案,将社会治理行为等纳入自治评价范围。宜都市组织全市155个村(社区)修订完善村规民约(居民公约),建设家庭诚信档案信息化平台,对全市112743户家庭建立文明诚信档案,实行积分管理,将文明守礼、诚实守信、遵纪守法等行为记录应用。家庭诚信档案以户为单位,采取统一编号、一户一档、一人一卡的方式建档,涵盖成年的家庭成员,依法依规对家庭成员的守法诚信行为和违法失信行为进行记录。其中,孝老爱亲、勤劳自强、保护环境等行为被界定为守法诚信行为,争地霸界、非法上访、大操大办、家庭暴力等行为被界定为违法失信行为。

第二,建立市政府部门、乡镇政府(街道办)、村委会(居委会)各负其责的诚信档案管理系统。乡镇(街道)成立工作领导小组,设信息中心,办事机构设在司法所,负责信息甄别,指导各村(社区)信息录入工作。建立诚信档案信息采集、录入、动态管理制度,刑事犯罪行为由司法部门依据判决书录入,违法行为由各行政执法部门依据处罚决定书录入,违反村规民约行为由各村委会(居委会)录入。有较大影响的好人好事、行善助人等诚信行为,由相应部门予以记录。到2021年9月,全市已录入文明诚信、违规失信信息11652条。

第三,建立诚信档案的运用制度。在诚信档案信息平台上,对守法诚信户以“红点”标记,对违法失信户以“黑点”警示,由村委会(居委会)以“红黑榜”定期公示。向社会提供诚信查询服务。有违法失信行为的家庭户,在公务员招录、企事业招聘、评先树优、劳务用工、征兵政审、社会福利保障等方面受到考量。

第四,建立社会诚信的关联制度。扩大诚信档案信息来源和运用范围,提高社会诚信的影响力度。例如,出台管理办法,将志愿服务行为纳入诚信档案。建立市乡村三级联合激励约束机制,全市有24个村(社区)将积分与集体股份制分红挂钩,有131个村(社区)落实评优优先、服务优惠、爱心超市物品兑换等受益措施和受限措施,让守法诚信户受益,让违法失信户受限,使村规民约(居民公约)务实管用。

(二)社会诚信机制的运行过程

社会诚信机制在村庄(社区)的运行,主要通过“积分制”来实现。具体包括以下过程:制定《家庭诚信档案管理规定》《诚信家庭建设考核管理办法》《诚信积分细则》等成文的村规民约(居民公约),确立积分规则;村庄(社区)按时召开道德评议会,将积分情况记录到诚信档案管理系统;年终召开村民(居民)代表会议进行积分审核,根据分值确定失信户和诚信户,兑现相应的奖惩措施。

第一,制定规则,对具体行为进行积分赋值。诚信档案运作的前提是制定积分规则,将治理事务所针对的行为纳入积分范畴。积分规则包括加分规则和减分规则,分别针对守法诚信行为和违法失信行为,几乎涵盖基层治理中的所有事务。加分规则针对见义勇为、志愿服务、公益行为、评先获奖等,减分规则针对违法犯罪、行政处罚以及公益事业、移风易俗、邻里关系、家庭和睦、环境卫生等方面的负面行为。积分规则是基层政府引导下村民(居民)自治的产物,一般由村民(居民)代表充分讨论后,由村民(居民)代表会议通过。之后,在广播、移动喇叭、微信群广为宣传,并由小组长入户宣传,发放积分规则文本,与村民(居民)签订“家庭诚信文明承诺书”。

第二,执行规则,对具体行为进行加分扣分。社会诚信在村庄(社区)落实为积分制管理,被量化为具体分值,分值高低成为衡量诚信与否的标准。将家庭划分为“诚信户”和“失信户”两类,并实施分类治理。《诚信积分细则》将每户的起始分设定为100分,在此基础上根据考核加减分。具体考核内容包括诚信于党和政府、诚信于法律法规、诚信于市场经济、诚信于金融支持、诚信于道德伦理、诚信于合同约定、诚信于村规民约等。家庭被扣分至90分以下,将被列入失信户,并承担后果;积分增加到某一分值,可以享受相应的村庄(社区)福利。加分扣分遵循一定的程序。尤其是扣分,需要有相应的文书作为证据,或者对导致扣分的事宜拍照留存证据。例如,乱扔垃圾、人居环境脏乱、违规操办红白喜事等,都会被拍照留存,注明日期和事由,放入诚信档案袋,以备有争议时调档查看。扣分情况需经道德评议小组评议表决,并经公示后录入诚信档案系统。

第三,落实奖惩,发挥社会诚信机制的作用。社会诚信机制能有效果,就是由于它将诚信积分与相应的奖惩措施挂钩,并执行奖惩措施,从而产生示范作用。宜都市评出2020年度文明诚信标兵家庭162户,并在庆祝建党100周年群众性文体活动上高规格颁奖。按照村规民约(居民公约),守法诚信户可以享受以下待遇:(1)给予项目支持,优先安排或调剂乡村振兴、绿色生态、环境治理、文化建设等方面项目;(2)给予优先贷款,或优先安排有关扶持资金;(3)优先安排技术培训;(4)优先安排外出考察及学习;(5)优先考虑子女入团、入党以及推荐工作;(6)在有关媒体上宣传;(7)在年终集体分红时给予一定奖励。例如,五眼泉镇出台礼遇“五美之星”政策,评选出镇村级“五美之星”983名,发放“五美之星”惠农贷款409万元,先后涌现2个“全国文明村”和1个“全国民主法治示范村”。失信农民家庭可能承担以下不利后果:(1)定期发布诚信红黑榜,对失信行为进行曝光;(2)取消当年除法定权利外的村集体福利待遇;(3)两年内不得参与守法诚信家庭评选,不得参加各级各类评先评优;(4)失信信息作为公务员录用、企事业单位聘用、征兵、入党、评先评优及部分行政许可的考核依据。奖惩措施彰显了社会诚信机制在基层治理中的正向激励和反向约束作用。

(三)社会诚信机制的运行机理

社会诚信机制对于基层治理的有效性,来源于它所具有的连带性,它将治理行为纳入社会诚信评价,在不同的社会事务、家庭成员之间建立权利义务的连带性。具体通过“积分制”来实现,对群众家庭赋予一定的诚信起始分值;按照积分规则,评估家庭成员在日常生活和社会治理中的表现,进行加分减分;根据最终分值来区分“诚信”和“失信”,进行分类管理,让不同家庭在自治层面承担相应的有利或不利后果。后果的承担,不是基于法律上的相关性,而是基于自治规则拟制的相关性。对于一个家庭而言,不同社会事务中的行为具有连带性,不同家庭成员的行为之间也具有连带性。

第一,不同社会事务之间的连带性。社会诚信机制嵌入基层治理后,诚信行为的有利后果主要是某种发展机会的获取、集体福利的享有;失信行为的不利后果,最有“威慑力”的是,失信信息成为公务员录用、企事业单位聘用、征兵、入党、部分行政许可等事项的考核依据,自治组织据此决定是否以及如何出具证明或推荐意见。这种不利后果与失信行为之间,缺乏内在的因果关联,不具有法定性。可以将它与法律责任进行比较。法律责任是因违反法定义务或契约义务,或不当行使法律权利、权力所产生的,由行为人承担的不利后果。法律责任的方式可能是补偿性的,也可能是制裁性的,因为相关不利后果与法定义务(契约义务)之间的关系可能是功利性的,也可能是道义性的。法律责任具有内在逻辑性,即存在前因与后果的逻辑关系,破坏责任关系是前因,追究责任是后果,前因与后果之间存在功利性或道义性的关系。然而,社会诚信机制中,失信行为与不利后果之间并不存在上述关系,它们往往分散在不同的社会事务中,在某事务中受社会诚信机制负面评价的行为,可能导致在其他事务中承担不利后果。不同的社会事务通过自治程序被建立了连带机制。

第二,不同家庭成员之间的连带性。社会诚信机制的运行基础是家庭诚信档案,它以家庭户为基本单位,实行一户一档、一人一卡的方式。诚信考核评价针对家庭户,评选出“守法诚信户”“违法失信户”。相应的不利后果,所有成年的家庭成员都要承担,不同家庭成员之间具有责任连带性。某人的违法行为或违反村规民约(居民公约)的行为,导致家庭诚信积分低,家庭被评为“失信户”,其他家庭成员将受到牵连,最常见的是父母的行为对子女产生连带性后果。村委会(居委会)可能按照村规民约(居民公约),在为其子女出具的证明或推荐意见中注明“违法失信户”信息,甚至拒绝出具证明或推荐意见,而这些在公务员录用、企事业单位聘用、征兵、入党等事项中必不可少。这种在不同家庭成员之间的责任连带性,与法律责任自负原则有所不同,后者反对株连或变相株连,要求行为人对自己的违法行为负责,不能让其他人承担法律责任。不过,社会生活中普遍存在责任连带性,如家庭社会声誉就是连带性的,“家风”这个词本身就暗含连带性。

在基层社会,基于连带机制而产生的后果对群众具有强约束性。开具公务员录用、企事业单位聘用、征兵、入党等所需要的证明或推荐意见,是每个家庭在社会生活中难以回避的需要。本来,它是自治组织对其成员应当提供的服务,是一种应尽的义务。然而,经由自治程序产生的规则,通过社会诚信机制中的积分制,这种义务与基层治理事务连接起来,成为实际上的“权力”。这种提供服务的义务,一旦与其他事务建立连带性,就可以用来作为村民(居民)履行村规民约(居民公约)的前置条件。由于社会诚信机制中的积分事项十分广泛,村规民约(居民公约)所设定的义务范围就同样广泛,连带性所带来的义务因此具有广泛性。人们在治理事务中的不良行为,可能因“失信”而带来不利后果。这样,社会诚信机制可以对越轨者产生制约和威慑作用,抑制社会公德违反行为和轻微违法行为,从而化解基层治理难题,保障大多数群众的公共利益。

以家庭诚信档案为基础的社会诚信建设,在基层治理多方面取得明显成效。一是社会文明风尚得以弘扬。仪式性人情曾是宜都市群众的沉重经济负担,而家庭诚信档案建立后,婚丧喜庆事宜大操大办现象全面扭转。二是偏执行为和治理难题得到有效应对。例如,自家庭诚信档案建立后,尾笔村有效化解邻里纠纷200余起,人居环境整治、违法建设等过去老大难问题迎刃而解;东风社区先后化解矛盾纠纷140多起,解决10年以上的老大难问题6件。全市信访总量比三年前下降57%。三是社会公德水平明显提高。在社会诚信机制激励下,全市志愿服务队达到389个,注册志愿者达8.4万人。市冬泳协会自发投入5万多元购买60多套救生设备,常年在长江、清江岸边开展义务巡逻,维护治安,义务救援,救起落水人员20多人,化解矛盾50多起。全市涌现出7名“中国好人”,11名“荆楚楷模”“湖北好人”,243名市级楷模好人。

以家庭诚信档案为基础的社会诚信建设,也会遇到一些问题,主要有四个方面。一是社会诚信规则难以协调。家庭诚信档案制度在基层自治中展开,不同社区的制度规则有所不同,如何实现规则协调是实践中面临的挑战。在超出县域的更大范围,这一挑战更加凸显。二是社会诚信规则的执行参差不齐。由于资源禀赋、社区性质、社会资本、群众素养的差异,不同村庄或社区的规则执行能力难免存在差异。如何确保社会诚信规则有效执行和制度理想普遍实现,就成为实践难题。三是个人基本权利面临风险。社会诚信机制的责任连带性,可能在具体场景中导致其他家庭成员个人基本权利被忽视。例如,有基层自治组织拒绝为“违法失信户”出具公务员招录必要的证明文书,这实际剥夺了其家庭成员担任公职的基本权利。四是难以确保遵循法治原则。社会诚信机制针对基层治理事务的有效性,可能导致它被违法滥用。例如,有基层政府为了应对上级政府的政绩考评,而将群众的测评回答纳入社会诚信评价,这显然是不加节制的违法滥权行为。上述方面的问题,都需要在实践中着力解决,但它们并不影响社会诚信机制化解基层治理难题的基本逻辑。

四、基层治权的流变与重建

社会诚信机制对基层治理难题的化解,可以从治权和话语权两个维度进行理论分析。在治权维度,基层治理难题缘于基层治权不足,基层政府和自治组织缺乏足够的治理资源,包括配置性资源和权威性资源,缺乏合法的制约手段可用。社会诚信机制是基层治理的应变之策,它通过责任关联性为基层治理提供了权威性资源,重建了基层治权。

(一)基层治权的历史流变

基层治权在当下的应变与重建,应当置于历史流变及其经验的映照之下。中国的基层治理有着悠久的历史,虽历朝历代有巨大不同,但作为“传统中国”仍有其共同特征。传统中国一直试图治理社会基层,通过保甲制度维护地方治安,建立共同责任制来侦查犯罪、维护治安;通过里甲制度来征收赋税,规范基层的权力结构和社会秩序;通过粮仓体系来进行灾荒控制,减轻自然灾害时民众的痛苦;宋代以后通过乡约制度进行思想控制,宣讲主流儒家意识形态。然而,由于治理能力有限,这些制度未能达到理想效果。保长甲长往往出于自保缄默不言,里长甲长容易成为牟取私利的工具。在社会控制松弛时期,这些职位被贪利之徒占据,他们大多成为“赢利型经纪”。与此同时,衙门的书吏、衙役、长随等陷入腐败,贪赃枉法、敲诈勒索成为普遍现象,腐败成为维持基层治理系统运行的“间隙性制度”。朝廷在管理这些人员、提高治理能力上尝试不少办法,总体而言收效有限,顽瘴痼疾难以祛除。

在官府难以深入的地方,往往是宗族控制村庄。村庄在乡绅的引导下实行某种程度的自治,乡绅通过掌握宗族权力来管理基层事务。普通村民几乎目不识丁,在贫困中挣扎,对促进公共利益缺乏兴趣也没有能力。宗族一般都有族规,对违规行为进行惩罚,惩罚方式有训斥、鞭打、罚款、禁止祭祀、革除族籍,甚至处死。官府虽不赞成极端严厉的惩罚措施,但由于治理能力不足而往往难以介入。此外,村庄内部存在有效的社会舆论和社会关系机制来应对越轨行为。

新中国成立后,农村建立了人民公社体制。人民公社的规模大,一个公社有数千到一二万户,生产资料公有化程度高。人民公社实行政社合一体制,既是一个经济组织,也是一级政权机构;既负责农业生产,也行使社会管理职能,实行公社—生产大队—生产队三级管理。公社负责全社的生产安排、劳力调配、物资调拨、产品分配和经济核算,生产大队负责生产管理和部分经济核算,生产队是组织生产的基本单位。城市基层逐渐建立了单位制。单位是以工矿企业、政府机关、学校、医院等为基本单元,在相对集中的空间建立起来的社区。单位和社区在地理空间上高度重合,单位承担社区功能,呈现出“单位办社会”格局。单位形成了较为完整的福利保障和社会服务体系,成员在相对封闭的社会空间内展开互动。单位实际上相当于一个行政区,它结合了行政管理职能与财产支配权,充当社会管理的组织化工具。

新中国建立的基层社会治理体制,是一种总体性社会管理体制,单位、公社、生产大队等都是总体性社会的基本单元。国家垄断几乎所有资源,建立严密的组织系统来整合和管理所有的社会成员。所有的社会单元都实行生产资料公有制,社会福利资源受行政控制,每个单位都执行上级的指令,单位同时是经济组织和社会管理单位,垄断国家资源向单位成员的分配。社会成员受到单位的全面管理和监督,除了生活的基本资源之外,积极分子才能得到发展的资源和机会,越轨者可以被剥夺近乎一切资源和机会。单位继承了传统中国的村庄社会控制机制,社会舆论和社会关系可以约束越轨行为。

改革开放以后,中国农村和城市的改革不断推进,基层治理模式发生了巨大变化。在农村,随着家庭联产承包责任制的推行,人民公社体制瓦解,取而代之的是乡政村治体制。乡镇政府成为农村的最基层政权,村民委员会成为群众性自治组织,家庭重新成为生产生活的基本单位。与之前“大队—生产队”相对应的“村—组”,在生产生活中承担重要功能,在防洪抗旱、兴修水利、修桥修路、义务教育、农技推广等多方面不可或缺,其经济支持来自“三提五统”,劳动支持来自“两工”制度。2006年,全国取消农业税,“两工”制度同时取消。在城市,随着经济改革的推进,尤其是20世纪90年代以后,国有企业和集体企业改制,民营企业持续发展,劳动力在全国范围流动,居民与社区的各种纽带大为减弱。与此同时,全面市场化的改革在民生领域逐渐展开,住房、医疗、社保、教育等都成为市场提供的公共产品,城镇居民的各种福利由“政府买单”逐渐转向市场经济下居民“自己买单”。单位制逐渐瓦解,工作单位不再有社会福利附加,社区成为较为单纯的居住空间。

(二)基层治权的重建

最近二十多年,基层治理的配置性资源持续流失。在城市里,单位制瓦解后,城市基层治理的枢纽在街道,依托在社区。与单位控制各种资源不同,社区不是生产单位,并不生产资源,其经济资源主要来源于政府财政。东部发达地区财政资源相对丰沛,城市基层治理可以得到相当的财力支持;在广大中西部地区,城市基层治理的经济资源则较为缺乏。而在农村,集体土地所有制的持续变革,集体土地所有权不断虚置,建立于其上的承包权、经营权越来越实置,土地承包关系长久不变,政策限制土地调整,强调“增人不增地,减人不减地”。这些导致土地利益结构刚性化,土地难以成为集体经济发展的助力。同时,大多数乡村没有集体企业,集体经济难为基层治权提供资源。尤其是取消农业税后,多数村庄靠政府的财政转移支付维持运转,很难自主进行公共项目建设。另外,由于项目制的广泛实施,基层治理的项目资金多由县级以上政府部门分配、落实、监督,乡镇难以分享其中的权力,乡村治理从“块块”为主向“条条”为主转变,乡镇所能聚集的资源相对下降。

同时,基层治理的权威性资源也在流失。取消农业税后,“两工”制度同步取消,农村公益事业和公共建设所需资金和劳务只能通过“一事一议”来筹集,而这一制度的实践运行遭遇很多困难。乡村组织缺乏支配村民的制度手段,很难自主开展公益事业,乡村干部频繁指责“农民素质低”“有私无公”。在城市,基层治理依托从单位转为社区,过去对单位成员使用的那些管理手段,社区很难加以使用,因为社区只是居住的空间,不掌握居民的经济资源,也没有针对越轨行为的合法制衡措施。随着权利意识和法治意识的兴起,过去使用的一些强制手段,在城乡基层日益缺乏合法性。不能制衡个别的越轨行为,就难以维护或发展多数群众的公共利益。

治权的流失导致基层治理能力不足,而社会治理事务必须处理,于是一些灰色治理手段登场。第一,将政策利益作为治理资源引导群众接受自治决策,例如低保曾被较多用于基层治理目的,从而偏离其救助的目标。第二,将基层组织的某些职责与治理事务挂钩,例如用群众开证明的需求作为连带机制制衡越轨行为。第三,通过“找软肋”来制衡越轨行为,即查找违法事由(如宅基地面积超标、未经审批砍伐林木等),以处罚要挟约束当事人。甚至引诱当事人违法,然后启动相关合法惩罚措施,来迫使当事人服从。第四,利用“混混”介入治理事务,施压越轨者。在一些地方,“混混”成为村干部,他们运用非法暴力或暴力威胁来迫使越轨者就范。灰色手段在基层治理中的运用,目的是治理资源的重新聚集,其中以权威性资源为主;只不过,所聚集的资源或聚集资源的方式,不具合法性。

基层治理运用社会诚信机制,是探索聚集治理资源的努力,也是加强基层治理能力的合法方式。将基层治理的突出问题纳入社会诚信范畴,通过守法诚信档案建立社会诚信评价体系,使诚信由道德教化的软约束变为社会治理的量化指标。事实上,在各地的社会诚信建设中,积分制的分值赋予都与当地治理事务的重要程度密切相关。如在湖北宜都,社会诚信机制先后被用于治理红白事操办、履行赡养义务、开展环境整治等,取得了十分显著的效果。同时,社会诚信评价通过城乡社区的民主治理机制进行,这使更多社会主体进入治理过程,激活、做实了社区内生规则,增强了基层治理的内驱动力。社会诚信机制以基层自治方式运行,重建了基层治理的连带机制,在基层政府、自治组织与群众之间建立了关联和制衡机制,为基层治理带来权威性资源。基层政府和自治组织只投入少量的成本,就可以维持社会诚信机制的运行。通过对基层治理事务的量化积分,社会诚信机制对人们在日常生活和社会治理中的行为进行计量,根据分值来区分“诚信”和“失信”,从而影响到群众家庭的发展机会、社区福利等。这是在基层群众自治中拟制出责任连带机制,是一种基层治理的创新,提高了基层治理能力。

市场经济必然要求法治。随着“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转型,国家治理从管制模式变为管理模式,再发展到治理模式。转型过程从20世纪80年代起步,进入21世纪后明显加速,其标志是从法制到法治,从依法治国到全面依法治国。随着国家治理的法治化转型,旧的权威性资源的流失不可避免,因此需要聚集新的权威性资源。各种强制性措施和灰色手段不被法律认可,都发生在此过程中。聚集新的权威性资源,需要符合现代法治精神,不违背法治原则。社会诚信机制正是如此,它在各国都是法治的辅助机制,是法律之外的公共规则。它“一处失信,处处受限”的特征,能为基层治理提供合法的权威性资源,重建基层治权。

五、话语权的流变与对接

治权一般都有相应的话语权作为支撑,缺乏话语权支撑的基层治权,要么无法顺畅运行,要么运行成本高不可及。在话语权维度,基层治理难题源于治权缺乏话语权支持,面对法治话语和权利话语,基层治理难以调用权威性资源。而社会诚信机制对接“自治、法治、德治相结合”的政治话语,依托法治场景为基层治理重建了话语权。

(一)话语权的历史流变

传统中国的意识形态话语将基层民众分为两类:顺民与“刁民”。在统治者眼中,不给统治体系带来麻烦的,就是顺民;对统治体系产生威胁的,就是“刁民”。在儒家话语下,顺民是本分过日子的人,他们勤劳耕作、节俭生活、父慈子孝、兄友弟恭、邻里和睦、安分守己、尊道守法。“刁民”的范围很广,凡是违背统治秩序的人都可能受此指称。他们可能是被逼无奈诉求于官的小民,或因经济纠纷而到衙门的告状者,也可能是横行乡里的盗匪、反抗朝廷的起义军。社会控制体系通过各种方式培养顺民,将畏惧权威的观念注入民众脑海,培养民众驯服、胆怯的性格,防止他们危害统治秩序。绝大多数民众对法律和统治制度一无所知,对权威畏惧而顺从。他们不将衙门视为寻求正义的地方,而视之为要避开的灾难之源,所谓“饿死莫做贼,屈死莫告状”。但凡能够生存下去,他们都对政治漠不关心,可谓“帝力于我何有哉”。

“顺民—刁民”的二分法,作为一种话语结构,在基层治理中有其重要功能。这种话语经过各种渠道从统治者向社会弥散,通过行政文书、官修历史等权威文本在士绅阶层传播,通过小说、戏剧等文学形式灌输给基层民众,从而造就一种话语型态,成为全社会接受的话语秩序。在这种话语秩序下,统治者获得了惩罚越轨者(“刁民”)的权威性资源,可以在传统中国缺乏配置性资源的条件下,进行必要的基层治理;还可以在缺乏治理能力的情况下,将治理问题推向基层社会自我消化。例如,在纠纷调解或诉讼中,州县官或绅士常常对当事人一顿“刁民”训斥和道德教化,并不从根本上解决问题,当事人认错服罚,息诉回家。

新中国成立后,“顺民—刁民”的二分法不再具有合法性,取而代之的是“人民—敌人”的新二分法及“积极分子—一般群众(落后分子)—坏分子”三分法。20世纪50年代,毛泽东提出正确处理人民内部矛盾的问题,要求区分敌我矛盾和人民内部矛盾,“前者是分清敌我的问题,后者是分清是非的问题。”敌我矛盾适用专政的办法解决,“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者,压迫那些对于社会主义建设的破坏者”,“对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子,也必须实行专政。”从阶级斗争场景转向社会主义建设场景,“人民—敌人”二分法就转换为“人民—坏分子”。人民又有积极分子和一般群众(落后分子)之分,因此二分法进一步具体化为“积极分子—一般群众(落后分子)—坏分子”三分法。

思想政治教育是处理人民内部矛盾的主要方法,它以说服、教育、调解为主,以强制、惩罚为辅,强调“团结—批评—团结”,“从团结的愿望出发,经过批评或者斗争使矛盾得到解决,从而在新的基础上达到新的团结。”“用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决,而不能用强制的、压服的方法去解决。”对于坏分子,则需要采取强制、惩罚措施。“也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人……必须给予必要的法律的制裁。惩治这种人是社会广大群众的要求,不予惩治则是违反群众意愿的。”相关惩治措施包括劳动教养、收容教育、治安处罚等。总之,在人民话语之下,“积极分子—一般群众(落后分子)—坏分子”的三分法使管理者获得惩治越轨者(坏分子)的权威性资源。

改革开放以后,基层治理的支持话语发生变化,突出表现为法治话语和权利话语的兴起。群众利益高度分化,人民内部矛盾中的利益矛盾成为突出的维度,积极分子、落后分子、坏分子的区分越来越困难。由于国家治理的法治化转型,人民群众成为政治话语中需要提供服务的整体,“坏分子”只限于严重犯罪分子。在法治话语和权利话语下,“坏分子”的界定和惩罚是道德化的,其合法性不足。同时,“坏分子”可能被基层政府滥用于指称权益被侵犯后的维权者,因此用“坏分子”去描述越轨者,往往缺乏解释力和说服力。建立在“坏分子”话语基础上的基层治权,因此面临合法性冲击。新时期的基层治权需要新的话语权支持。

(二)话语权的对接

最近二十多年,随着人民话语的转型,“积极分子—一般群众(落后分子)—坏分子”的三分法,为基层治理提供权威性资源的空间不断缩小,说服、教育、调解等思想政治教育方法在基层治理中的收效有所下降。这在根本上缘于市场经济的时代特征。毛泽东在论述人民内部矛盾时,主要着眼政治思想层面,也特别谈到人民内部的物质利益矛盾,但由于当时历史条件的局限,未能深入分析人民内部矛盾产生的社会经济原因。而在现阶段,人民的美好生活需要以经济利益为重要方面,经济利益矛盾是人民内部矛盾的重要主题;而社会利益主体多元,利益分化巨大。因此,解决人民内部矛盾,需要抓住最直接最现实的利益问题。如果忽视经济利益需求,不直面利益矛盾,思想政治教育往往难有成效。

基层治权需要面对法治话语和权利话语的兴起。法治话语、权利话语与人民话语,在不同场景下服务于人民利益和社会治理需要,有其内在一致性,但彼此之间也存在张力。权利话语预设国家权力容易膨胀,需要用公民权利加以制约。在权利话语下,基层治理中民众与治权的冲突,容易被理解为政府侵权、民众抗争;民众似乎总是“正义”的,他们不存在分化,也没有“坏分子”或越轨者。这种话语环境下,基层治理需要尊重权利,还需特别谨慎地防止冲突,以免被误解为侵权。这样,基层治理就很难积极处置越轨行为,受损的可能就是多数群众的公共利益。一些过去使用的强制措施,难以得到法治话语和权利话语的支持。例如,劳教制度被认为违反法治精神,与中国签署的国际人权公约相背,于2013年12月废除。其实,在此之前,劳教制度已广受批评。曾经,以“阶级斗争”的思维和方式对待“坏分子”,批斗、游街、禁闭、体罚、强制学习等,有“人民—坏分子”话语的支持,包括“坏分子”在内的人们广泛接受;而在法治话语和权利话语下,这一切变得难以接受,尤其是当这些强制措施被用于治理钉子户、越轨者、上访户时。它们被认为是滥用权力、非法限制人身自由、侵害人身权利,缺乏话语权的支持。

在法治背景下,社会诚信机制通过对接新的支持话语,重建了基层治理的话语权。这种话语就是“三治结合”,即“自治、法治、德治相结合”。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”;十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”;2021年,中共中央、国务院提出,“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。“自治、法治、德治相结合”的话语,是法治话语的延展和深化。法治通常为社会留有很大的自治空间,并非所有事务都通过法律渠道处理。法治国家往往社会自治发达,社会成员以社会团体、社会组织为平台,积极参与社会治理,政府依法进行指导和管理。同时,法治与德治相结合,既是法治建设的方向,也是主流法治话语。习近平指出:“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”

在“三治结合”话语下,社会诚信机制嵌入基层治理就有了合法性。社会诚信属于道德范畴,基层治理运用社会诚信机制,这属于德治范畴;社会诚信机制将道德行为和法治行为纳入其中成为重要内容,以自治的方式保障道德和法治实施;社会诚信机制按民主自治的程序的运行,是基层群众自治的实践,受到法治的保障。因此,基层治理运用社会诚信机制,是“三治结合”的创新,是法治社会建设的深化。法治强调权利,德治强调道德,自治强调民主。三治结合,权利就不是绝对的,权利话语不占绝对优势。强调自治、法治、德治相结合,让基层治理跳出“国家—社会”的二元框架,从而摆脱片面的权利话语的约束。在“三治结合”话语的支持下,基层治理就可以掌握话语权,调动社会诚信机制所带来的权威性资源,有效行使治权。可以说,“三治结合”为基层治权提供话语权支持,为提升基层治理能力开辟了空间。

结论与讨论

面对复杂的治理事务和难题,基层治权相对不足,基层治理缺乏足够的资源,包括配置性资源和权威性资源。在法治话语和权利话语下,基层治理缺乏话语权支持,调用权威性资源困难。而社会诚信机制从两个方面再造了基层治理能力,一是通过责任关联性为基层治理提供了权威性资源,重建了治权;二是对接“自治、法治、德治相结合”的话语,依托法治场景为基层治理重建了话语权。

基层治理能力的再造,可以从国家能力的具体维度去理解,其实质是不同维度的国家能力的建设和重组。国家能力概念的本质规定性在于国家贯彻实施其目标的能力;国家治理能力是国家能力在治理议题中的具体体现,它集中表现为国家创造治理绩效、实现特定治理目标的能力。国家能力与国家治理能力的内涵和范畴具有一致性。大部分国家治理事务,最终都要在基层落地,成为基层治理事务,国家治理能力的维度往往就是基层治理能力的维度。因此,讨论基层治理能力,可以从国家能力理论中汲取资源。

社会诚信建设,涉及对社会行为和社会关系的规制,关联国家能力的规制维度,体现基层治理能力中的规制能力。规制就是改变个人和团体的外部行为,使其行为符合国家制定的规则。规制能力是国家调节社会行为和社会关系的能力,它与其他维度的国家能力紧密联系,尤其是濡化能力及强制能力。濡化能力是影响人们内在信念的能力,它不靠强制力来维持社会秩序,而是借助国家认同和核心价值话语在民众中制造共识,促使民众形成内化于心的认同感,追随核心价值而潜移默化地服从,从而巩固治理秩序。濡化能力强,可以降低治理成本,有助于规制能力发展。当不能通过规制能力实现有效治理时,就可能需要用强制能力来弥补不足;反之,当强制能力足够强时,以规则为基础的规制能力发展可能不受重视。可以说,在不同的维度上,规制能力与濡化能力、强制能力存在互补关系。基层治理高度依赖这三种能力。

基层治理能力的再造,本质上是国家能力的三个维度——濡化能力、强制能力、规制能力——的建设与重组。濡化能力通过核心价值塑造认同,从而让民众有内化于心的服从和行动;强制能力通过强制措施来约束民众的行为,促使他们服从;规制能力通过建立规则和一定的监督,来促使民众采取合规行为。面对错综复杂的基层治理事务,基层政府和群众性自治组织面临的困难是,缺乏合法的措施和手段来约束民众,强制能力不足。同时,由于社会转型和治理转型,旧有的治理措施与主流的法治话语和权利话语不对接,濡化能力不足。社会诚信机制提供了一套制衡越轨行为的规则体系,这是规制能力的建设;它在“自治、法治、德治相结合”的话语下展开,是对濡化能力的重建。总结来说,基层治理的困难在于强制能力和濡化能力的不足;而通过新建规制能力、重建濡化能力,实现了基层治理能力的再造。


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